京都议定书 [《京都议定书》:悬念在后]

来源:教学反思 发布时间:2019-01-11 点击:

     备受关注的《京都议定书》已于2005年2月16日正式生效。虽然姗姗来迟,却是人类社会在防范全球气候变暖国际合作中的一个重要里程碑。由于《京都议定书》只是人类社会应对全球气候变化挑战的第一步,后京都国际制度框架何去何从已迫在眉睫。为了实现《联合国气候变化框架公约》稳定大气温室气体浓度的最终目标,还需要国际社会的共同努力。
  
  气候变化:一个国际政治经济学话题
  
  全球气候变化是一个涉及政治、经济、环境、科技、法律等跨学科的综合性问题。大气温室气体排放空间是一种全球性公共资源,地球上每一个人均享有加以利用的权利,但也可能造成“公地的悲剧”,引发全球变暖的灾难。因而,减缓气候变化是一个现实决策问题,涉及全球公共资源配置的公平与效率问题,这就使得气候变化这样一个环境问题转变成为一个国际政治经济学问题。
  国际气候合作的基础是公平与效率问题,既要考虑历史责任,也要考虑现实排放与未来需求。这实际上也是一个南北关系问题。发展中国家以“公平”来维护自己的发展权益;发达国家以“效率”来强化自身的经济利益。但南北双方有着一个共同的目标:防范全球变暖。这种矛盾统一的必然结果,是通过国际合作寻求双赢的机制与方法。鉴于温室气体减排对经济发展的深远影响,各国都有“搭便车”(free ride)的趋向,因而,关于确立温室气体减排目标和实现减排途径的国际气候谈判颇为艰难。
  《京都议定书》是1997年于日本京都举行的《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方会议的重要成果。根据“共同但有区别的责任”原则,《京都议定书》为附件I国家(发达国家和经济转型国家)规定了具体的、具有法律约束力的温室气体减排目标,要求附件I国家在2008~2012年间总体上要比1990年水平平均减少5.2%。《京都议定书》生效必须具备两个条件:第一,经各国国内程序批准议定书的国家达55个;第二,批准《京都议定书》的附件I缔约方,1990年二氧化碳排放总量须至少占全体附件I缔约方1990年排放总量的55%。
  在围绕《京都议定书》生效的问题上,各国、集团利益各不相同。美国以气候变化在科学上尚具不确定性,实现《京都议定书》目标对美国经济影响太大,发展中大国如中国、印度和巴西等没有有效参与为由,于2001年3月宣布退出《京都议定书》。由于美国1990年的二氧化碳排放量占全体附件I国家的36.1%,所以,美国的退出威胁到议定书的生效前景。这就使俄罗斯增加了博弈的砝码。俄罗斯1990年二氧化碳排放量占附件I国家总排放量的17.4%,如果俄罗斯批准,那么《京都议定书》就满足了生效的条件。虽然俄国内一直存在非常激烈的争论,但在加入WTO问题上得到欧盟的政治支持之后,俄罗斯终于批准了《京都议定书》。
  
  议定书生效:对中国意味深长
  
  《京都议定书》依据“共同但有区别责任”的原则,没有为中国等发展中国家规定具体的减排目标,因此《京都议定书》的生效并没给现在的中国带来切实压力,但对未来中国影响巨大。
  中国正处于快速工业化阶段。中国的工业化进程在规模和发展速度两方面都非常独特。就规模而言,巨大而继续增长的人口意味着,相比世界上其他经济体,中国在实现工业化过程中所需要的材料生产和消费都要大;就发展速度而言,中国经济增长速度一直很快,并会继续保持快速增长的趋势。中国有庞大的农村人口,存在大量农村剩余劳动力,城市化和工业化是必由之路。中国在交通、供水、污水处理和其他许多方面的基础设施仍不完善。在大规模的基础设施建设和居民生活水平提高的有力拉动下,中国的原材料生产正在以前所未有的规模飞速发展。电力、钢铁、机械设备、汽车、造船、化工、电子、建材等工业成为国民经济增长的主要动力。这一新的重化工特征意味着我国工业在较长一段时间内不可避免地要大量消耗能源和资源。从1990年至2001年,中国二氧化碳净排放增长量达8.23亿吨,占世界总增长量的27%。未来20~50年间,中国需要在工业化发展和温室气体减排之间进行平衡。中国的选择只能是继续化压力为动力,寻求低碳发展道路。
  当然,《京都议定书》的实施对中国经济也有负面效应。发达国家会把碳密集产品和高能耗项目向我国转移。而我国正需要大量的经济基础设施的投入。在工业化的加速阶段,经济的物理扩张,多数是对常规技术的简单复制,而且一经投入,便有一个投资回报期技术和资金的“锁定效应”(Locked-in effect)。基础设施、机器设备、个人大宗耐用消费品一旦投入,其使用期限均在15年乃至50年以上。这样投入的资金便被“锁定”,立即更换意味着巨大的经济损失。当未来中国需要承诺温室气体减排或限排义务时,却可能被这些投资“锁住”。如果把这些产业再转移出去,对就业、再就业和经济发展将有很大的冲击。
  
  清洁发展机制:一个大舞台
  
  《京都议定书》生效向中国企业发出了市场信号,大气温室气体排放空间不再是免费的公共资源,发展中国家的企业参与温室气体减排国际合作也能带来经济利益。《京都议定书》引入了联合履约(JI)、排放贸易(ET)和清洁发展机制(CDM)三个灵活机制,其中CDM是惟一一个由发达国家和发展中国家合作的减排机制。由于发达国家国内的减排增量成本比发展中国家高5?�20倍,所以发达国家愿意以资金援助与技术转移的方式在没有减排责任的发展中国家实施减排项目,由此获得低成本的减排量作为回报,帮助实现减排义务,同时也帮助发展中国家实现可持续发展。
  中国被认为有很多有利条件实施CDM项目,如技术能力强、国家风险低、比较容易获取项目投资等。据预测,到2010年的五年间,发达国家对京都三机制的减排额的需求大约是每年7.2亿吨二氧化碳。在这个总量中,通过CDM来完成的占23%,中国的市场份额估计占11%,即近8000万吨二氧化碳。因为在CDM下的合作项目每排放1吨二氧化碳,按照目前的国际市场价格,发达国家需向发展中国家支付5?�10美元,这样算来,中国的年总收入是4?�8亿美元。与我国国民经济总产值比,8亿美元并不是一个很大的数目,但是我们应该考虑到它的技术进步效应与环境效应。它能促进能源产业的技术进步,提高能源利用效率,减少温室气体排放并改善当地环境质量,这都是长期效益的作用,不能用具体的数字来衡量。对于我国来说,应采取积极的CDM政策,抓住当前的有利时机,通过与发达国家合作,获得减少温室气体排放的技术与资金支持。
  2004年6月30日,中国《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》正式出台,这标志着中国开展清洁发展机制项目进入有章可循的新阶段。随着《京都议定书》的生效,中国成为清洁发展机制的巨大舞台,意大利、德国、加拿大、荷兰等国家已经捷足先登,成为中国清洁发展机制项目的合作伙伴。然而,目前国际市场上的碳排放贸易价格仅为3~6.5美元/吨碳,远远低于中国很多CDM项目的减排增量成本。这意味着,在目前的市场条件下,中国很多潜在的CDM项目缺乏市场竞争力。因此,大部分企业尤其是小型企业在参与时要有风险意识。
  
  后京都制度框架:何去何从
  
  虽然《京都议定书》已正式生效,但它只是防范全球气候变暖的第一步。由于《京都议定书》的目标年为2012年,后京都的国际协定何去何从,已迫在眉睫。主要排放大国、尤其是位居前两位的美中两国的参与问题,成为主宰后京都国际制度设计的最大悬念。美国坚持发展中国家参与减排承诺,中国等发展中国家按照“共同但有区别责任”的原则,要求发达国家率先减排。美国作为第一排放大国,占世界排放总量的1/4;中国尽管为发展中国家,但排放总量也占世界的1/7,而且可望在2025年前后超过美国。在这样一种背景下,迫切需要明确后京都的国际制度构架。
  《京都议定书》的面世有着复杂的背景。它已经不是一个单纯的环境条约,而是同国际政治、经济、外交利益以及国家安全等紧密联系的、复杂的综合性问题。因此,后京都谈判,也将充斥着国与国之间的争执、交换、妥协、纠葛,充斥着合纵连横的权谋。到目前为止,国际上提出了不少特别针对后续承诺期发展中国家参与全球减排行动的方案。欧盟(25国)主张沿用《京都议定书》模式,制定绝对排放上限,而美国明确表示反对。美国和一些快速工业化的发展中国家认为,减缓气候变化不能限制经济增长空间。而欧盟和小岛国以及最不发达的发展中国家则主张,为了保护全人类的共同利益,应该全球共同参与。广大发展中国家认为,发展中国家最易遭受气候变化的不利影响,主张将适应气候变化问题纳入后京都谈判进程。而欧盟和美国的关注点还在温室气体的减排方面。
  后京都国际制度框架必须公平地反映每个国家的具体国情,诸如责任、能力和减排潜力。许多发展中大国正处于城市化进程加速、基础设施建设提速的阶段。城市基础设施建设以及工业规模的扩张和工业设备的增加都要求大量的碳密集度高的产品,其能源和碳排放需求将大量而迅速地增加。即便发展中国家有很大的减排潜力,但由于缺乏经济上的投入以及技术能力上的匮乏,使得温室气体减排的技术潜力也难以实现。此外,中国、印度和南非等许多发展中国家,能源结构主要以煤炭为主,石油和天然气资源较为有限,而且这种资源存量格局在将来也不会有所改变。在这样情况下,发展中大国要实现承诺也必须考虑到它们的资源禀赋情况。发展中国家有效参与承诺必须得到发达国家资金和技术的支持。
  作为世界能耗第二大国的中国,经济快速发展所带来的一系列环境和气候问题也变得更为严重。在温室气体排放方面,中国的二氧化碳排量已经高居世界第二,其他温室气体的排放也居世界前列,这必将使中国在即将开始的新一轮谈判中面临更大的压力和挑战。不过应该肯定的是,中国愿与国际社会一道,探讨适合各国国情并能充分调动各国积极性的对付气候变化的办法。2004年年底,国务院正式批准了我国的能源战略,其中,对于中长期的节能和可持续能源发展战略做了非常明确的规定。《中华人民共和国可再生能源法》2005年2月28日已由十届全国人大常委会第14次会议通过。新一届政府提出的“科学发展观”以及采取的一系列行动,在国际社会都引起了非常大的反响,这都表示了中国政府重视气候变化问题,并且采取了切实行动。

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