[主权财富基金:行走在透明与保密之间]挪威主权财富基金

来源:职场知识 发布时间:2019-01-12 点击:

  和私人财富管理一样,当一个国家的政府不论是通过财政预算还是国际收支、以外币形式掌握了稳定的公共财富时,就有必要设立专业投资机构在国际市场进行投资,从而形成“主权财富基金”。成立主权财富基金的目的一般包括:稳定国家收入,减少意外波动对经济的影响;分流外汇储备,冲销市场过剩的流动性或干预外汇市场;为后代积蓄财富;预防国家社会经济危机以及支持国家发展战略。
  从1953年科威特政府用来自石油出口收入的650亿美元成立了科威特投资局,到1973年新加坡政府使用550亿美元的外汇储备委托淡马锡控股进行资产管理,主权财富基金的资金来源主要是自然资源出口收入和外汇储备(1998年乌干达使用3.5亿美元国际援助基金成立贫困援助基金,扩展了主权财富基金的资金来源,但迄今仅此一家,在资产规模上也不具有代表性),一些发达国家、资源出口国和新兴市场国家都成立了主权财富基金。上世纪90年代以来,全球主权财富基金数量快速增长,资产规模急剧膨胀,市场影响力也不断增加;主权财富基金规模日益庞大,投资领域迅速扩展,而且全球的主权财富基金的资产绝大多数分布在少数石油输出国家及出口导向型经济体的主权基金手中,逐步成为全球金融市场不可忽视的力量,受到国际社会的关注。渣打银行的数据显示,目前最大的七只主权财富基金分别是:阿联酋的阿布扎比投资局(6250亿美元)、挪威石油稳定基金(3500亿美元)、新加坡政府投资公司(2150亿美元)、科威特投资局(2130亿美元)、中国投资有限责任公司(2000亿美元)、俄罗斯石油稳定基金(1330亿美元)和新加坡淡马锡控股公司(1080亿美元),总计达到18440亿美元。
  
  全球主权财富基金的发展
  
  无论设立主权财富基金是出于何种动因,主权财富基金管理的基本目标都是要获取较高的投资回报,以保证国家盈余财富购买力的稳定,这与传统外汇储备管理的目标有所不同。不过,最初的主权财富基金一般也是以稳健性投资保值为目的,对本国与国际金融市场影响也非常有限。但近年来,随着美国国债长期利率下滑、美元汇率疲软,这些主权财富基金的投资管理风格也更趋主动活跃,更强调投资回报,逐步从传统的政府债券投资转向包括股票和其他风险性资产在内的全球性多元化资产组合。主权财富基金开始涉足美国和欧洲的一些重要行业,如银行、港口、股票交易所和能源公司,进而扩展到房地产、私人股权投资、商品期货、对冲基金等非传统类投资类别。他们甚至以牺牲一定的流动性为代价,愿意承担更大的风险,以实现投资回报最大化目标。例如,科威特投资局的投资对象很早就包括了英国石油公司BP和戴姆勒―奔驰集团。淡马锡的投资组合里包括新加坡航空、印度工业信贷投资银行、英国渣打银行和中国一些大银行的股权。
  
  在过去的几十年间,主权财富基金数量不断增加,资产规模迅速增长。到2007年3月31日,淡马锡公司管理的投资组合净值已经增长了460多倍,并且首次突破1000亿美元。最近几年,随着石油价格的上升,OPEC成员国石油出口收入增长迅速。为了防止石油价格突然下跌,并减少对石油资源的依赖,中东产油国也纷纷设立主权投资基金,积极进行海外投资。在2006年9月,科威特投资局出资7.2亿美元买入中国工商银行股票,成为工行IPO中最大的单个认购者。不少主权财富基金投资规模越来越大,持股比例越来越高。
  国际上不少机构估计,目前全球主权财富基金超过2万亿美元,并且在未来五年内可能增长五倍。美国财政部助理部长克莱・楼瑞则估计,主权财富基金每年的增量就可以买下欧洲和美国政府发行的全部国债。从目前已经披露的资料看,在2007年5月,当时尚处于筹备中的中国投资有限责任公司就以30亿美元购入美国私募基金黑石集团9.9%的股份,而迪拜国际资本公司收购了英国汇丰控股10亿美元的股份;7月,新加坡淡马锡控股公司和中国国家开发银行以54亿英镑认购英国巴克莱银行股权,迪拜国际资本公司收购了空中客车公司的母公司,欧洲航空防务航天公司3.12%的股份;9月,卡塔尔投资局购入伦敦证券交易所近24%的股份;11月,阿联酋主权财富基金阿布扎比投资局投资75亿美元购入美国花旗银行4.9%的股权,迪拜国际资本公司又收购了日本索尼公司的大量股份。
  全球主权财富基金频频出手的巨额投资行为,表明它已经成为国际金融市场一个最大的、且日益活跃的重要参与者和收购者。
  
  发达国家对待
  主权财富基金的态度
  
  毫无疑问,随着主权财富基金的增长,它们还将会在全球范围内持有越来越多的资产。主权财富基金通常是独立于中央银行和财政部的专业投资机构,并且从欧美发达的国际金融市场上聘请专业人士,甚至委托西方的银行和金融机构对基金进行管理,普遍采取专业化、市场化运作手段和多元化投资经营策略,谋求长远投资,获得较高收益。但是,主权财富基金在资产所有权上依然不可避免地具有明显的政府背景。通常,当外资试图收购一个国家的大型企业时都会引发强烈的保护主义情绪;而如果收购者又是一个外国政府、且被收购目标具有重要行业地位时,这种抵制情绪可能就会更为强烈。早在2005年,美国就将中海油收购美国能源集团尤尼科看成是中国政府战略能源利益的前哨而拒绝了该收购计划。无独有偶,也同样是由于美国国会的反对,阿联酋控股的迪拜港口世界公司被迫将2006年收购的美国港口运营业务完全转交给一个美国实体。德国明确警告俄罗斯不要收购德国的油气管线和公用事业公司。新西兰也反对阿布扎比投资局收购机场的计划。此后美国很快通过立法,加强了对外国收购的审查力度。德国和法国也准备通过立法提高主权财富基金的收购门槛或阻止外资收购本国战略资产,表现出强烈的抵触情绪和浓重的国际政治色彩。欧美金融界和政府还担心外国主权财富基金往往受到“政治和其他动机”的驱使,而不是简单地追求投资回报。
  有些欧美官员尽管承认主权财富基金追求利益最大化本身无可厚非,也不应该抵制,但是他们坚持认为,由于主权财富基金运作不透明,不仅东道国难免会对外国主权财富基金的投资行为持敌对和抵制态度,还可能给国际金融体系带来新的风险,加剧资本市场波动;而且这些主权财富基金也需要有效的信托控制和良好制衡以防止腐败。他们还担心外国主权财富基金的收购会影响欧美公司的所有制结构,造成“国有成分”上升。因此,这些欧美官员呼吁提高主权财富基金投资行为的透明度和治理标准,接受国际组织对这些国家的主权财富基金进行监管。2007年的七国集团财长和央行行长会议,一致呼吁主权财富基金的国际投资行为“应遵循国际投资准则”,要求国际货币基金组织、世界银行、经合组织对主权财富基金进行监管,从资本结构、风险管理、投资透明度以及相关的责任、义务等方面对主权财富基金进行认定和约束。
  当然,这些人也担心,如果对全球主权财富基金采取某些非理性的限制措施,那么在当前世界经济失衡的环境中就有可能迫使这些海外基金逐渐远离欧美资本市场,打破目前微妙的平衡。从这个意义上讲,保持对海外投资的开放可能更符合欧美最根本的利益。比如,尽管英国对主权财富基金有抵触,但一般还是从纯商业的角度出发,希望对这类基金进行更多的规范而并不特别要求主权财富基金运作的透明度。目前因次贷危机而遭受巨额损失的发达国家的一些金融机构,对主权财富基金也表示了欢迎的态度。主权财富基金也有加大在新兴市场基金投资的趋势。
  
  如何管理主权财富基金
  
  从世界各国的情况看,主权财富基金的管理模式主要有由中央银行直接管理和成立专门的独立机构来运作两种。中央银行直接管理不会增加成本,但是可能造成延续外汇储备管理中稳健优先的习惯,更重要的是,中央银行直接管理模式容易给外界留下操纵外汇市场的嫌疑,损害中央银行的声誉。因此,大多数国家都成立专门的独立投资机构来运作主权财富基金,提高投资决策的灵活性,通过拓展投资渠道来分散风险,增强风险承受能力,延长投资年限,提高投资总体收益率水平。
  各国主权财富基金的组织框架和治理结构,一般都分为政府主管部门、主权财富基金和执行投资职能的分支机构等三个层次。首先,为确保主权财富基金的商业化、专业化与独立化运作,明确其与股东(央行、财政部以及政府其他部门)特别是与金融监管当局的关系至关重要。任何含糊不清的关系界定,必将导致各方面对主权财富基金的不必要干预,从而影响其商业化、专业化与独立化运作。政府主管部门实际上相当于股东,一般提名/任命主权财富机构董事会成员和董事长;决定是否增减主权财富基金的额度并审议主权财富基金财务报告,但一般不干预主权财富基金的日常经营活动。其次,外部管理对绝大多数主权财富基金都是必不可少的。通过外部管理,主权财富基金可以弥补国内投资机构专业人才的不足,同时避免政府直接出面在国际金融市场上竞购资产,减少主权财富基金面临的特殊市场风险与政治风险。而主权财富基金本身也有比较健全的公司治理结构。由政府部门和外部专业人士组成的非执行董事占董事会成员的一半以上。董事会独立程度较高,负责制定公司总体投资策略与投资组合。管理层由董事会任命,对董事会负责,负责公司的日常经营决策。董事会一般下设专门委员会,以便在审计、风险控制、薪酬以及人事任命方面发挥实质性的职能。最后,主权财富基金一般通过设立独立的子公司致力于不同领域的投资,它们与其参股控股的子公司乃至旗下投资对象之间的关系也非常重要。因此,这些子公司也具有相应的治理结构。
  应该承认,至少在制度设计层面上,主权财富基金的治理结构是合理的。既能够体现主权财富的特点,也能够保证资产管理的效率。即使某些国家的主权财富基金在运作中出现问题,也主要是执行层面的问题,而不具有普遍意义。
  各国政府一般优先把主权财富资金委托给国内真正高资质、具有国际经验和发展潜力的专业投资管理人,以培育国内机构投资者的国际金融市场运作经验;主权财富基金也会选择国际上一流的投资机构,包括投资银行、PE(私募股权投资)公司、对冲基金以及传统资产管理公司等作为其外部管理人,以期获得较高的投资回报,并得到这些专业机构的投资研究报告、市场情报资讯与投资管理经验等。如此一来,无论做怎样的合同约定,真正的问题可能就在于:把数额巨大的主权财富资金交由外部专业机构管理无疑要面对巨大的代理成本和泄露商业秘密的风险!毋庸置疑,主权财富基金要在欧美主导的国际金融市场上博取投资收益,这本身就是一场规则为对方取胜而设计的比赛,其难度可想而知!更何况从巴林银行的案例看,欧美金融机构的内部控制也绝对不是完美无缺的。在这种情况下,如果按照欧美官员的主张进一步提高投资的透明度,必然会面临更险恶的局面。那时,主权财富基金是否还能在国际市场投资获利,主权财富基金究竟是投资国的盛宴还是恶梦,都是问题。
  在当前的国际金融格局中,主权财富基金的大规模投资行为对很多欧美国家来说是一种新的不稳定因素,主权财富基金的活动难免要面对猜疑,也难免遭到保护主义势力的反弹。所以这些国家也希望把主权财富基金纳入到他们比较习惯的规则体系中。毋庸讳言,目前包括国际货币基金组织和世界银行在内的国际组织在很大程度上是由发达国家掌控的。发达国家的反弹显然是不合理的,但又是不能完全忽视的声音。相互之间的磨合恐怕还是一个长期博弈的过程。事实上,主权财富基金完全采取黑箱操作的方式不仅可能威胁国际金融的稳定,更可能滋生腐败。因此,双方也有必要相互谅解和妥协。当务之急不是要求主权财富基金完全透明,而是要建立一套保证规范运作的行为准则。从可行的角度看,投资决策等商业秘密不能透明,但治理结构却应该是公开的;市场投资行为是保密的,但是投资结果应该是公告的。另外,这样的国际投资准则也不应该仅仅针对主权财富基金的投资行为,同样作为当前重要国际投资者的PE也应该包括在内。
  主权财富基金近年来的快速兴起,归根到底还是当前全球性国际收支失衡的结果,大量累积的国际收支盈余和大量积的国际收支赤字一样,都不是正常的经济现象,绝不是任何一方刻意追求的结果,也不意味着全球的主权财富会按照目前的速度一直累积下去。而在现行的国际货币制度下,非主导货币国家特别是新兴市场国家,以外币形式持有大量主权财富进行海外投资也是一种合理的选择。对于当前国际金融市场上金融工具存量和每天数以万亿美元计的交易量来说,主权财富基金也不会形成巨大的冲击。更何况这些主权财富基金一般进行的是长期投资而不是短期投机,其资金管理目的也决定了他们的持有目的不同于PE,一般以分红为主,既不会过多地参与经营决策,也不会立即获利了结。相反,在目前不少国家纷纷加入主权财富基金俱乐部的时候,倒是有必要反思一下投资顺序。从比较成功的主权财富基金成长经验看,只有伴随着投资经验的积累,才能从债权投资逐渐过渡到股权投资,最后才是PE投资。不顾自身在国际金融市场上的投资经验,在主权财富基金成立之初就积极投身PE投资的做法是值得商榷的。

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